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[10] 李震山认为， 行政处分之公定力，系指行政机关本于职权所作之行政处分，在原则上，均应受适法之推定，于未经依法变更或经有权机关加以撤销或宣告无效前，任何人均不得否定其效力，即系有强制他人承认其效力之谓，其重点在于行政处分应受适法之推定。

联邦法院认为，宪法第14条修正案仅仅限制各州权力的行使，并不规范私人间的权利义务关系，联邦并不能依据该修正案取得制定禁止私人歧视法律的权力。但是，其构成要件显然要明显比侵害绝对权民事责任的构成要件更为严格。

目前，国内宪法学界对基本权利的第三者效力问题总体上已经达成了共识。[27]该法第109条规定，自然人的人格尊严、人身自由受法律保护。受前述诸种立场的影响，国内宪法学界对于基本权利是否属于侵权责任法保护的权益范围这一问题的理解实际上是不甚相同的[16]。参见张红：《论一般人格权作为基本权利之保护手段》，载《法商研究》2009年第4期。如果将基本权利纳入侵权责任法的保护范围，必将导致其在私法场域的过当渗透，不仅加重民事主体的注意义务，而且容易诱发侵权诉讼的泛滥，影响民事主体的行为自由。

其二，将《最高人民法院关于确定民事侵权精神损害赔偿责任若干问题的解释》1条第1款第3项[39]作为一般人格权之请求权基础[40]。前者是内在属性，后者是外在形式，两者犹有区分之必要，不能混为一谈，不宜将人格尊严或人格自由本身权利化。[15]季卫东：《法治秩序的建构》，中国政法大学出版社1999年版，第76页。

各级人大常委会在监督实践中进一步创新了专项工作报告的监督方式与监督形式。监督法规定一府两院专项工作报告由其负责人作出，人民政府也可以委托有关部门负责人作专项工作报告。[16]该条第2款各级人大常委会听取和审议本级监察委员会的专项工作报告、组织执法检查的规定包含了法律规范的基本构成要件，授权人大常委会通过两种形式监督本级监察委工作。[13]监察委接受包括本级人大及其常委会在内的各方面监督，不会因为受到必要的监督制约而降低监察权威和监察效率，只会因为有效的监督制约而形成更加强大的社会公信力，从而更具权威、更有效率。

作者简介：段鸿斌，四川大学法学院宪法与行政法学博士研究生， 本文发表于《人大研究》2019年第2期 文章来源：中国宪政网 进入专题： 监察委员会 。监督法规定虽然规定人大常委会可以对一府两院专项工作报告作出决议，但实践中很少作出。

《监察法》释义对本款项规定的人员范围解释包括：各级人大常委会领导人员，常委会工作机构和办事机构的工作人员、人大专门委员会办事机构的工作人员。[28] 参见胡锦光：《论监察委员会全覆盖的限度》，载《中州学刊》2017年第9期。[16]吴庚：《政法理论与法学方法》，中国人民大学出版社2007年版，第318页。授权性规范需要包含特定的授权条件、形式与范围，事实构成与法律后果在规范内部实现有效连接，否则文义解释就面临条款不规整的窘境。

其次，监察委对人大常委会的监察有特定的人员范围与监察内容范围。审议意见虽然不具有法律约束力，但它是常委会开展专项工作监督的必要手段，对其进行明确反馈不仅有利于增强监督实效，更有助于监察委改进工作。规则产生了程序，程序是支撑规则正确性与有效性的必要构建，并证明规则自身道德性。对国家权力监督制度与程序的设计正是在这一法理之下展开的。

人大常委会领导人员同时是常委会组成人员和人大代表，听取和审议监察委专项工作报告属于人大及其常委会监督本级监察委的一种具体方式，监督权是民意代表机关一项基本职权。（五）听取和审议专项工作报告情况向社会公开 权力公开是权力正确行使的必要条件，公开监督信息是增强专项工作监督实效的必要举措。

有学者认为监察委向本级人大常委会报告专项工作可以适用监督法关于一府两院关于专项工作报告的程序。专项工作的报告内容未突出专门性，主要是监察委改革情况和日常工作的全面介绍。

常委会就一府两院专项工作报告极少作出决议的一个原因是，人大全体会议表决通过它们的年度综合工作报告后已经作出决议，听取和审议专项工作报告可视为执行该决议，不必重复作出。听取报告的对象为本级人大常委会，个别基层监察委还向人大常委会主任会议报告。以监察法第五十三条为授权规范基础，围绕监察委工作中的重大问题开展专项工作监督，设定专项工作报告的选题、组织、报告、审议、整改、反馈等全链条监督程序，并注重与本级党委及其纪委的监督程序相衔接。[6]例如北京市监察委2017年向市人大常委会作2次专题汇报，参见李兵：《人大如何对监委实施有效监督》，载《中国纪检监察杂志》2018年第6期。[32] 中纪轩：《深化国家监察体制改革，健全党和国家监督体系》，载《求是》2018年第9期。监督法实施至今，全国人大常委会听取和审议专项工作报告后作出的决议共有4次。

听取和审议监察委专项工作报告条款，从改革试点阶段的立法空白，到将授权式规定修改为强制性规定，反映出具体立法目的之深刻变化。[14]法治程序主义要求，国家权力的制约与监督，不仅靠宪法的明确授权及其监督实施，更需要科学的程序立法体系进行具体保障。

[34]人大常委会对监察委专项工作报告开展专题询问，根据全国人大常委会《关于改进完善专题询问工作的若干意见》要求，借鉴对一府两院开展专题询问的监督经验，在年度监督计划中公布开展专题询问的专项报告议题，监察委应指派主要负责人和有关负责人到会听取意见，回答询问，常委会组成人员和应询人共同探究问题根源，加强和改进监察委专项工作。（一）监察权性质和监察工作特性决定其专项工作报告程序的特殊性 监察委依法向本级人大常委会作专项工作报告，接受国家权力机关监督，但监察权的性质与监察工作有鲜明特性，监督机关听取和审议其专项工作报告必须适应这种特性。

法律对权力的监督和制约比其他治理方式更有有效、也更为可靠。首先，监察委作为行使监察职能的专责机关，专项工作报告始终要围绕并体现这种特殊属性。

[27]对普通人大代表的监督属于人大及其常委会的职权。（三）权力监督程序法定化 在社会系统内部，规则与程序相辅相成。对此的处理途径可以是，常委会在年度工作报告中向本级人大报告常委会领导人员接受监察委监察情况，同时由监察委向本级党委和上一级监察委报告。人民通过代表机关对每一项国家权力进行监督，行使民主权利、监督国家权力，从而实现人民当家作主。

五、结语 听取和审议本级监察委专项工作报告是人大常委会新的监督方式，实际开展需要依据具体监督程序作为支撑条件。其权力运行奉行集体化与票决制原则，对程序法定的要求更加严格。

2.目的解释 专项工作报告规范的立法目的是人大及其常委会对本级监察委依法开展工作监督。3.监察委负责人作专项工作报告 监察法没有明确规定由谁代表监察委作专项工作报告。

本法没有规定的，适用有关法律的规定的概括性条款，也不能适用于监察委专项工作报告。人大及其常委会接受监察的人员范围与监察内容，是人民代表大会制度新的重要理论与重大法律问题。

各级人大及其常委会在监督实践中很少行使质询权，全国人大常委会自监督法实施至今，未对一府两院专项工作报告开展过质询。[4]全国人大常委会法工委国家法室：《监督法释义及实用指南》，中国民主法制出版社2013年版，第24页。关于常委会领导人员接受被监察事项的范围，应对其廉洁情况、道德操守进行监督检查，对职务违法和职务犯罪进行调查，而不能监察其工作履职情况。二、监察委专项工作报告程序构建的法理基础 （一）权力监督无禁区 一切权力都可能被滥用是亘古不变的公理。

全国人大常委会的监督实践中，国务院专项工作报告一般根据议题和内容所涉及的职责分工，由相关部委的负责人代表国务院作报告。常委会组成人员对监察委专项工作提出审议意见，是特定的职务行为而非代表个人观点。

这种监督模式决定了监督机关与监察委在一定程度上存在交叉监督，需要通过设置合理的监督程序规则以消减其中掣肘。（三）审议意见的处理与反馈 1.审议意见汇总后送监察委研究处理 常委会组成人员和列席人员提出的审议意见建议不尽相同，对同一问题的意见看法甚至相互矛盾，需要常委会办事机构如实记录，送经各发言人校核，汇总整理成《常委会会议审议意见》，按既定程序审定签发后送监察委。

[32]关于专项工作报告审议意见的落实整改，必须首先得到党委重视和支持，需要与纪委相关工作协调衔接。各级人大常委会在监督实践中，听取和审议一府两院专项工作报告时开展专题询问。